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联合国及其工业发展组织与非洲开展项目合作情况

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一、联合国与非洲合作概况

  2000 年,世界各国领导人在联合国千年首脑会议上通过了《联合国千年宣言》,指出要以共同的价值观念将世界凝聚在一起,下定决心,为实现和平与发展,为全世界人民不分男女老幼均能过上体面的生活而努力奋斗。同时,在此基础上,全体成员国一致通过了被称作千年发展目标(MDG)的行动计划,承诺在2015年之前将全球贫困水平降低一半(以1990年的水平为标准)。该计划主要包括以下八项内容:

  (一)消除极端的贫困和饥饿;
  
  (二)普及初等教育目标;
  
  (三)促进男女平等并赋予妇女权力;
  
  (四)降低儿童死亡率;
  
  (五)改善产妇保健;
  
  (六)与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争;
  
  (七)确保环境的可持续能力;

  (八)全球合作促进发展。

  以上八项内容都有具体的分项指标以衡量各国履行《联合国千年宣言》的进度。自2000年以来,联合国发展系统的各专业机构都以MDG为总的标尺并依据自身机构的特点与专长将各自的业务活动及所拥有多边援助资源与其中的某些内容相挂钩开展业务。此后,包括世界银行、国际货币基金组织和经合组织等各其它国际机构和组织也都将落实MDG作为实施《千年宣言》路线图的重要组成部分。

  《千年宣言》专门阐述了关于满足非洲特殊需要的问题。联合国经济及社会理事会发展委员会认为,尽管拥有大量的自然资源、充裕的人力资源以及多样性的文化,许多非洲国家尚未成功地参与当今世界全球化的经济发展进程。非洲的主要挑战在于如何调整其本身的发展战略和相关政策。如果非洲国家的大多数国民在发展进程中能够有更多的选择,则非洲国家的经济有可能取得可持续的增长。为此,建议非洲国家采用一种参与性和协调一致的战略,包括:

  (a) 在国家和多边层面改善施政;

  (b) 调集国内的非资金资源;

  (c) 调集和有效地利用资金资源;

  (d) 发展创新和积极的伙伴关系。

  同时进一步指出,在支助非洲国家努力实现可持续发展时,调整联合国对非洲的发展战略,对致力满足非洲的特殊需求至关重要。应当密切地协调联合国系统自身的各种活动,以便协助非洲国家通过加强国家、地方和区域层面的相关机制和运做模式来发展其本土的协调能力。应推动联合国系统采取各种措施来解决现有协调机制的不足,包括:

  (一)订立明确的优先事项,目的在于实施经过认真设计的一体化发展方案和项目;

  (二)非洲国家本身应积极参与这些方案和项目的选择、设计、实施、监测和评估阶段;

  (三)在捐助方机构、技术援助专家、以及受援国的各级政府机构和民间社会等之间发展积极有效的伙伴关系;

  (四) 实行透明和对公众负责的监测和评价程序。

  对履行《联合国千年宣言》的中期评估报告(2005年)指出,尽管MDG在全球获得了更大的认同,而且一些区域和次区域呈现出令人鼓舞的趋势,但整个世界的表现并非尽如人意。对非洲国家来说,根据迄今得到的数据可以将实现MDG所获的进展分为三组。处于第一组的是北非的大多数国家,它们在实现到2015 年将极端贫困减少一半这一目标及其它许多社会指标方面基本上取得了如期进展。而处于第三组的撒哈拉以南的非洲国家在实现大多数目标方面则远远没有取得足够进展, 如期实现MDG的前景很不乐观。因此,许多撒哈拉以南的非洲国家需要得到更多的特别支助才能加快进展,迎头赶上。报告指出,实际上非洲一些国家已经落入贫困的陷阱:可用的国内资源有限,抑制了公共和私人投资以及社会服务和发展管理方面的公共支出,而这种投资和支出正是摆脱贫困陷阱所必需的。此外,人口的高速增长又使资源有限的问题显得更为突出

  二、联合国工业发展组织与非洲国家合作的具体做法

  (一)工发组织简介

  联合国工业发展组织(United Nations Industrial Development Organization-UNIDO)简称工发组织,建立于1966年,于1985年成为联合国的专门机构,是联合国发展系统内唯一专门从事促进发展中国家工业发展的机构,现有172个成员国。工发组织的宗旨是致力于提高受援国的工业生产能力来减轻贫困,调动知识、技能、信息和技术资源,以促进生产性就业、发展有竞争力的经济和创造良好的经济与社会发展环境。该组织的主要工作领域为:以促进减少贫困为目的的生产性就业、贸易能力建设以及环保与能源三个主要方面。

  工发组织的资金来源是经常预算和业务预算以及为技术合作活动提供的自愿捐款。工发组织2006-07年的业务总额估计为3.558亿欧元。经常预算是其成员国缴纳的分摊会费,2006-07年技术合作支出额估计为1.85亿欧元,主要由捐助国和捐助机构提供的自愿捐款以及多边基金和联合国开发计划署供资。随着冷战的结束,以美国为首的个别西方国家认为工发组织是一个以纯技术援助为主的机构,政治色彩不突出,对扩大其国家利益帮助不大。1996年,美国、加拿大和澳大利亚等国不顾其它国家的反对毅然退出了联合国工发组织。目前,日本和欧盟国家是该组织的主要捐助国。到2008年,中国交纳工发组织的会费比额将占总额的3.707%,在所有发展中国家中居首位。

  (二)工发组织在非洲的项目和业务情况

  在与非洲的合作问题上,工发组织的工作主要包括支持非洲发展新伙伴计划(NEPAD)的工业战略和倡议,强化非洲生产能力举措(APCI)项目的实施,支持非洲各国政府的区域倡议,制定区域性计划和次区域路线图等措施。

  2006年,在工发组织援助总额中43%用于非洲。目前,工发组织有37个非洲区域项目正在实施,支出金额达1600万美元,包含了范围广泛的区域和跨区域事务,对非洲的区域一体化和环境问题都起到了有效的推动作用。此外,工发组织还引入了一些新的区域合作措施:

  1. 对南部非洲发展共同体(SADC)次区域工业发展的科学、技术和革新政策提供培训支持;

  2. 在东非通过竞争性和全面性产品设计增强市场准入能力;

  3. 对可承受的农村能源发展计划进行能力建设和促进;

  4. 适应气候变化——了解风险并在工业领域进行建设能力;

  5. 在西非形成区域投资促进计划;

  6. 在东非用于可持续生计和减少贫困的多种技能培训和促进社区服务;

  7. 在西非建立竞争能力观测点;

  8. 在拉各斯大学建立区域环境信息管理中心;

  9. 通过微型和小型企业发展对联合国难民署在加纳遣返、就地融合和重新安置难民提供帮助;以及

  10.为10个非洲法语国家提供清洁发展机制示范项目。

  此外,工发组织还进一步加强了与联合国系统内其他机构对非活动的联系与合作,如加强与联合国开发计划署的合作等。

  三、工发组织在非洲合作的一些经验和教训

  (一)以MDG为标尺制定的发展战略和计划得到了非洲各国政府的认可。由于MDG是由《联合国千年宣言》所确定,在国际上具有普遍性,认知度较高。 此外,MDG本身体现了以人为本的特点,主要围绕发展中国家人民的基本需求,如教育、卫生、医疗等,不涉及敏感的政治问题,比较容易为受援国政府所接受。

  (二)通过联合国等国际组织的多边合作渠道,非洲的受援国可以更多地分享发达国家和其它发展中国家的相关发展经验,特别是通过发展中国家之间的南南合作获得第一手经济、实用和有效的经验。

  (三)部分援非项目出发点和设计内容本身是好的,但由于项目缺乏本国政府长期有效的支持,最终造成虎头蛇尾或水土不服的现象。要使项目长期发挥应有的效益,立项前期应充分考虑当地的实际情况和运做机制。

  (四)与双边合作相比,通过联合国和其它国际组织的开展的多边合作既有优势又有劣势。优势是国际影响的范围更广,不仅涉及受援国本身,还涉及到国际组织内部的所有成员国。劣势是相对于双边合作来说,多边合作的效果较为间接,节奏较慢,容易受到部分国际机构官僚作风的影响。

  四、非洲国家和工发组织对我在非开展合作的期望和利弊分析

  (一)随着我国国力的不断强盛及中非关系的发展,部分非洲国家对我增加对外援助与合作的期望增高;

  (二)工发组织对中国寄予厚望,特别希望中国通过工发组织的平台加快开展与非洲国家在可再生能源(小水电)等领域的合作,为深入开展南南合作注入新的活力。

  (三)对中国在非洲国家加强合作的期望值增高既在一定程度上提高了我在国际上的影响力同时也带来了一定的压力。毕竟作为人口最多的发展中国家,我综合国力还有待提高,对外合作的资源有限,通过多边渠道开展对非洲国家合作的经验还有待积累和不断探索。由于受各种因素的制约,这种模式在时效性上将受很大的限制。

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